Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Aanbestedingsprocedure is goed reorganisatiemiddel

De Europese aanbestedingsregels hoeven volgens Hans van der Perk en Rene Simons voorlopig niet te worden gewijzigd. Er is geen sprake van een overdreven bureaucratie. De auteurs bestrijden de stelling dat de aanbestedingen te veel tijd en geld kosten. De regels helpen de ondernemingen juist hun inkoopproces op orde te brengen. Europese aanbestedingsprocedures mogen zich verheugen in een brede belangstelling. De vraag is alleen of deze procedures voor een automatiseringsorganisatie in de praktijk ook werkbaar en effectief zijn. Na een aantal tegenvallende ervaringen wordt er van verschillende kanten op aangedrongen de spelregels te wijzigen. Is dat terecht?

De Europese aanbestedingsregels hoeven volgens Hans van der Perk en Rene Simons voorlopig niet te worden gewijzigd. Er is geen sprake van een overdreven bureaucratie. De auteurs bestrijden de stelling dat de aanbestedingen te veel tijd en geld kosten. De regels helpen de ondernemingen juist hun inkoopproces op orde te brengen.
Europese aanbestedingsprocedures mogen zich verheugen in een brede belangstelling. De vraag is alleen of deze procedures voor een automatiseringsorganisatie in de praktijk ook werkbaar en effectief zijn. Na een aantal tegenvallende ervaringen wordt er van verschillende kanten op aangedrongen de spelregels te wijzigen. Is dat terecht?

Om de alom gepropageerde marktwerking zo volledig mogelijk tot haar recht te laten komen is concurrentie, zowel tussen leveranciers als afnemers, onontbeerlijk. De Europese aanbestedingsprocedures hebben tot doel de concurrentie rond overheidsopdrachten op Europees niveau te bevorderen. Concurrentie eist informatie-uitwisseling. Door publicatie en transparante procedures kunnen in principe alle leveranciers van de voorgenomen aanbestedingen kennis nemen.
Naast marktwerking stimuleren de EU-procedures ook de overgang naar een meer bedrijfsmatig inkoopproces. In een dergelijk proces zijn het vaststellen van de inkoopbehoefte, het selecteren van potentiële leveranciers en het beoordelen van de offertes als afzonderlijke fasen te herkennen.
Zowel in een regulier inkoopproces als bij het toepassen van de EU-procedures spelen factoren als financiën, tijd en het afstemmen van vraag en aanbod een belangrijke rol. De kritiek die men vaak heeft op de verhouding tussen deze factoren en de EU-aanbestedingsregels wordt in drie stellingen getoetst.

Stelling 1. Europese aanbestedingen kosten te veel geld.
Deze stelling wordt vooral gebezigd aan leverancierszijde. Maar ook door de opdrachtgever worden soms aanzienlijke kosten gemaakt om te kunnen inkopen. Teneinde de stelling nader te onderzoeken dient men zich af te vragen of deze kosten wel worden veroorzaakt door het toepassen van de Europese aanbestedingsprocedures.
De kosten die zowel door de leverancier als opdrachtgever worden gemaakt, zijn onder te verdelen in kosten voor het (her)inrichten van respectievelijk het verkoop- en inkoopproces en de algemene en bijzondere operationele kosten om de Europese aanbesteding uit te voeren. De eerste categorie behoeft weinig toelichting. Gelet op de vaak grote financiële belangen is een verantwoord inkoopproces een eis waaraan (overheids)organisaties, los van EU-regels, in elk geval moeten voldoen. Men mag ervan uitgaan dat het op zodanige wijze inrichten van processen aan leveranciers- en opdrachtgeverszijde niet leidt tot bijzondere meerkosten.
Wat betreft de operationele kosten kan de publicatieplicht aan opdrachtgeverszijde als bijzonder worden aangemerkt. Aan leverancierszijde worden bijzondere kosten gemaakt om een veelheid van zaken aan te tonen door middel van bankgaranties, verklaringen van notaris, Gak, Belastingdienst, Kamer van Koophandel et cetera. Deze kosten worden hier als bijzonder aangemerkt omdat deze verklaringen in de Europese aanbestedingsprocedure verplicht zijn.
Ze zijn echter marginaal te noemen ten opzichte van de algemene operationele kosten. Dat zijn de kosten die de opdrachtgever moet maken teneinde de inkoopbehoefte te specificeren, de geschikte leveranciers te selecteren, de offertes te beoordelen en uiteindelijk te gunnen en te contracteren. Ook vallen hieronder de kosten voor de leverancier om tot een passende aanbieding te komen die ook daadwerkelijk gestand kan worden gedaan.
Uiteraard betekent het marginale karakter van de bijzondere kosten niet een afzien van het streven de bijzondere kosten (verder) te minimaliseren. In dat verband kan worden gewezen op de mogelijkheid om het herhaaldelijk indienen van dezelfde documenten bij één opdrachtgever te beperken door het eenmalig aanleggen van een leveranciersdossier met formele documenten. Een dossier dat wordt bijgehouden onder verantwoordelijkheid van de potentiële leverancier. Ook het door opdrachtgevers beperken van de vraag naar informatie tot datgene dat voor een verantwoord oordeel relevant is, draagt bij aan het in de hand houden van de kosten. De conclusie luidt dan ook dat een goede offerte, met of zonder EU-procedure, nu eenmaal van beide zijden een investering vergt. Of die investering de moeite waard is, is een puur commerciële afweging.

Stelling 2. Europese aanbestedingen kosten te veel tijd.
Deze stelling is vooral actueel aan de zijde van de opdrachtgever. Het onderscheid tussen algemene en bijzondere inspanningen zoals dat bij de voorgaande stelling is gehanteerd, kan hier worden doorgezet. Het bijzondere is nu dat aan opdrachtgeverszijde in veel gevallen geen of in onvoldoende mate rekening wordt gehouden met de benodigde tijd voor een gedegen inkoopproces.
Dit is terug te voeren op het feit dat de inkoop meestal wordt geïnitieerd door een ander bedrijfsonderdeel dan het onderdeel dat feitelijk is belast met de inkoop. Indien uiteindelijk de inkoopafdeling wordt ingeschakeld, zijn in het bewuste ICT-project reeds een opleverdatum en een aantal mijlpalen gedefinieerd. Het conflict met de termijnen zoals die in een Europese aanbestedingsprocedure moeten worden gehanteerd, laat zich vervolgens raden.
De veronderstelde tijdklem kan eenvoudig worden weggenomen door tijdig intern af te stemmen en ruimte te alloceren voor een serieus selectie- en gunningsproces. Overigens zij gewezen op het relatieve karakter van de tijd die met een EU-procedure is gemoeid. Als we deze tijd namelijk afzetten tegen de totale doorlooptijd van een beetje ICT-project dan wordt duidelijk dat het hier een wat gezocht argument betreft om de EU-procedures in een minder florissant daglicht te stellen.
Een en ander leidt tot de conclusie dat het inruimen van tijd voor een zorgvuldig inkoopproces, met of zonder EU-regels, teleurstellingen achteraf voorkomt.

Stelling 3. De Europese aanbestedingsprocedures beperken de noodzakelijke onderhandelingen om tot een voor beide partijen goede overeenkomst te komen.
Deze stelling is zowel aan leveranciers- als aan opdrachtgeverszijde te horen. De onderhandelingen betreffen over het algemeen het afstemmen van: (a) hetgeen de leverancier als product of dienst kan leveren met datgene dat door de opdrachtgever is gespecificeerd en (b) de verhouding tussen prijs en kwaliteit.
De behoefte tot afstemmen kan vaak worden teruggevoerd op een gebrekkige specificatie aan de zijde van de opdrachtgever of het niet door de leverancier begrijpen van of niet kunnen voldoen aan de offerteaanvraag (ad a). Dit laatste zal zich na een zorgvuldige selectie in een niet-openbare procedure niet snel voordoen. Slechts de serieuze, professioneel optredende leveranciers zijn dan overgebleven. Een gebrekkige specificatie van de zijde van de opdrachtgever ligt, als reden om te gaan onderhandelen, dus meer voor de hand. Maar, wordt een gebrekkige specificatie beter door onderhandelingen?
Het is veel vruchtbaarder te investeren in het zorgvuldig formuleren van eisen en wensen door in de organisatie de juiste (specialistische) kennis toe te wijzen bij het tot stand komen van de productspecificaties. Indien de gebrekkige specificatie is terug te voeren op de aard van de opdracht (denk aan projecten waarin maatwerksoftware wordt gevraagd) zal het functioneel opdelen van de opdracht uitkomst bieden.
Er wordt bijvoorbeeld, uiteraard met inachtneming van de ’Chinese wall’-bepalingen, een aparte opdracht verstrekt om zo te komen tot de benodigde informatie voor het opstellen van een programma van eisen.
Indien een aan te besteden opdracht zo complex is dat een goede (functionele) beschrijving niet mogelijk is, lijkt de vraag gerechtvaardigd of de betrokken organisatie, maar ook de in te schakelen leverancier, wel zijn gediend met het uitvoeren van het project. Kortom, als men het niet kan opschrijven, moet men het niet willen (kopen).
Tenslotte past op dit punt een verwijzing naar het ICT-absorbtievermogen van de aanbestedende diensten. Indien het een aanbestedende dienst ontbreekt aan kennis, tijd en prioriteit om tot een gedegen analyse van zijn problemen te komen, dan heeft die dienst geen knellend probleem met ICT maar een lacune in de organisatie. Men is dan immers niet in staat een gepercipieerd probleem of een gewenste oplossing functioneel te beschrijven. Het is een illusie te denken dat een dergelijke organisatie dan wel in staat is zich in onderhandelingen met een leverancier op gelijkwaardig niveau te manifesteren. Dat IT-leveranciers het (juist) in deze omstandigheden nogal eens hebben over een ’partnership’, behoeft dan geen nader betoog.
De optimale verhouding tussen prijs en kwaliteit is in principe reeds gewaarborgd door de marktwerking (ad b). Een extra onderhandelingsslag zal mogelijk leiden tot een geforceerde aanbieding van leverancierszijde. Hierbij lopen de partijen het risico dat de gevraagde kwaliteit uiteindelijk niet of in onvoldoende mate wordt bereikt. Indien dankzij een bovenmatige inspanning toch conform de specificaties wordt geleverd, kan de situatie ontstaan dat er aan leverancierszijde behoefte bestaat om op enig moment verhaal te halen; bijvoorbeeld door exorbitante prijsstellingen bij uitbreidingen en onderhoud van het aangeschafte product. Uiteindelijk komt het dan tot een ongewenste en onnodig gespannen verhouding tussen opdrachtgever en leverancier.
De conclusie is dat er, uitzonderingen daargelaten, geen noodzaak bestaat om door onderhandelingen het inkoopresultaat te verbeteren.

Geen wijziging
Voor elk hulpmiddel of gereedschap geldt dat het succes deels is terug te voeren naar de wijze waarop het door de gebruiker wordt toegepast. Dit geldt met name voor de Europese aanbestedingsprocedures. Uit de besproken stellingen blijkt dat het niet voldoen van deze procedures veelal is terug te voeren op het niet adequaat toepassen daarvan.
Zijn er dan geen nadelen te onderkennen? Uiteraard wel. Een door externe actoren opgelegde werkwijze zal een organisatie altijd beperken in haar handelingsvrijheid. Maar op dit moment bieden de Europese aanbestedingsprocedures de helpende hand, zij zijn geen knellende bureaucratie.
Een wijziging of afschaffing van de vigerende regelgeving, zoals onder meer voorgesteld door mr drs Anja E. Dekhuijzen (Automatisering Gids 31 oktober 1997) is dan ook pas aan de orde indien uit het gedrag op de markt blijkt dat een professioneel inkopende overheid daar daadwerkelijk aan toe is. Tot dat moment is het aan te bevelen de regels te gebruiken om de eigen organisatie op orde te brengen.
Hans van der Perk en René Simons

Verschenen in Automatisering Gids, 3, 1998

Op August 2, 2009